2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确提出三阶段目标：到2022年，积极应对人口老龄化的制度框架初步建立；到2035年，相关制度安排更加科学有效；到本世纪中叶，形成与社会主义现代化强国相适应的成熟完备的制度安排。

如今，2022年的首个节点已过，我国积极应对人口老龄化的制度框架已具雏形。与此同时，自2022年起，中国第二次出生高峰（1962—1975年出生）人群开始陆续进入老年阶段。预计2022年至2035年，每年新增老年人口将超过2000万，老年人口年均增长率将超过3%。在此期间，中国总人口数量却呈下降趋势。这意味着，未来十余年将是中国老年人口增长最快、老龄化进程最为迅速的阶段，也是应对老龄问题的关键攻坚期和养老服务体系建设的重要窗口期。2035年既是规划中第二个时间节点，也是国家基本实现社会主义现代化的时间节点。能否实现规划提出的“制度安排更加科学有效”目标，切实满足老年人特别是经济困难、失能失智老年人的基本需求，很大程度上取决于能否制定出一份科学、务实、有效的“十五五”养老服务体系建设规划。这无疑是推动养老服务体系迈向新台阶的关键契机。

“中国式现代化，民生为大。”“一个社会幸福不幸福，很重要的是要看老年人幸福不幸福。”民政工作直面群众、关乎民生，养老服务体系建设的根本宗旨，在于满足老年人多样化需求，提升其生活满意度和幸福感。因此，制定养老服务体系建设规划，绝不能仅视其为一项常规工作任务，更不能将完成规划文本本身当作终极目标。规划的真正价值在于“务实”与“落地”，最终要使老年人因规划的实施而获得实实在在的服务改善。一份合格的规划，不应仅仅阐述“应该做什么”，更须明确“准备做什么”“如何去做”以及“做到什么程度”，并辅以配套的、可执行的实施方案与具体措施。

制定养老服务体系建设规划，可类比于住宅小区的建设规划。首先，需掌握小区居民的数量、家庭规模及其生活需求；其次，依据需求设计居民楼的结构户型，并规划商店、学校、卫生站、活动空间等配套设施；最后，对建设与运营所需的人、财、物进行统筹安排。区域养老服务体系建设规划同理，需遵循相似的内容与步骤。

首先，精准把握老年人口结构与服务需求。养老服务体系建设坚持以人为中心、以满足需求为根本目的。必须坚持需求先行，以需定供，将符合老年人特点、满足其多元需求作为体系构建的出发点和落脚点。土地、财税、金融、保险、人社等部门的支持力度，直接取决于需求的具体规模与紧迫性。例如，为上千名与为上万名失能老人提供照护服务，所需的支持政策与资源配置截然不同。若缺乏对养老机构、日间照料中心、养老床位等需求的定量测算，规划很难获得审批与财政支持。脱离实际需求的规划极易导致盲目建设与资源浪费。因此，制定“十五五”规划时，必须对未来5—10年的养老服务需求进行科学预测，并以此为基础谋划供给体系的调整与布局。

其次，系统设计供给体系的内容与结构。应根据需求预测与现有供给状况，规划设计未来供给体系的具体内容、层次结构与发展目标。不同的需求类型对应不同的服务供给与保障方式。例如，对于完全失能的老年人，由于照护专业需求更高的专业性和成本，家庭和社区层面往往难以提供适配服务。此时，政府需出台引导政策，鼓励其进入养老机构获得专业照护。只有清晰识别各类老年群体的需求，才能有的放矢地设置服务供给，包括机构与床位布局、服务人员配置，以及明确机构、社区、居家三者的功能定位。供给体系的内容应涵盖经济支持、医疗支持与照护支持；其结构需贯通居家、社区、机构三个层面。目前，老年人的经济与医疗保障主要由社保、医保等部门提供，而统一的长期照护制度尚未全面建立。国家已开展长期护理保险试点、经济困难失能老年人集中照护等服务，“十五五”时期应力争扩大失能老年人照护服务的覆盖范围。

最后，夯实支撑体系运行的保障基础。供给体系是规划的核心，但其建设与运营离不开法规、政策、资金、协同机制等多方面的保障。因此，在基于需求规划供给的同时，必须充分考虑规划内容在基层落实的可行性。这意味着，规划制定部门需要与相关部门深入协商，共同出台一系列支持性政策文件，必要时还需制定具体的实施细则，确保规划能够真正转化为实际行动。

“十五五”养老服务体系建设规划，本质上是对未来五年相关工作的系统性安排，而非仅仅是对远景的展望。它是一项跨部门、多维度的系统工程。既然是工作安排，就必须注重落实。在此过程中，国家与省级层面侧重顶层设计与制度供给，市级与县级层面承担具体落实责任，乡镇（街道）层面与社区层面则负责一线实施与服务递送。唯有如此层层推进，才能最终将满意的服务送达每一位老年人身边。

（作者：乔晓春，系北京大学人口研究所教授、博士生导师）